agosto 10, 2017
Evaluación de Desempeño Ambiental del Perú: avances y desafíos en pesca y zonas marino costeras
BY: Oceana
Topics: Planes de Manejo
Escrito por Selene Benavente, Dirección de Políticas
El pasado 21 de junio, el Ministerio del Ambiente (Minam) aprobó Plan de Acción para implementar las recomendaciones de la Evaluación de Desempeño Ambiental (en adelante EDA) del Perú[1], la cual fue elaborada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), y presentada en mayo de 2016. Las 66 recomendaciones hechas al Estado peruano están orientadas a mejorar el desempeño ambiental del país en los próximos años; para lo cual, el Plan de Acción establece estrategias de corto plazo (1 año), mediano plazo (3 años) y largo plazo (5 años).
El presente artículo tiene como objetivo mostrar los avances y desafíos respecto a las recomendaciones más relevantes relacionadas a pesca y zonas marino costeras. Examinamos las recomendaciones 19 y 20 de la EDA, sobre cooperación y los compromisos internacionales, así como las recomendaciones 56, 57, 59 y 60, sobre el sector pesca y recursos hidrobiológicos.
Cambio climático
La recomendación 19 en relación a la adaptación y mitigación al cambio climático propone fortalecer las sinergias entre las estrategias de cambio climático, biodiversidad y desertificación, así como reforzar el trabajo colaborativo en estas materias. Al respecto, el Plan de Acción establece contar con una Estrategia de Adaptación al cambio climático y un Plan de Mitigación frente al Cambio Climático del sector, como estrategia de mediano plazo. Para ello, se debe elaborar un Diagnóstico de Vulnerabilidad Actual y Futura del sector pesca frente al cambio climático dentro del plazo de 1 año.
El Ministerio de la Producción (PRODUCE) aún tiene pendiente sumar esfuerzos para contar con estos tres instrumentos en los plazos establecidos en el Plan de Acción. Si bien se cuenta con un “Diagnóstico de Vulnerabilidad Actual del sector pesquero y acuicultura frente al cambio climático”[2], este solo contempla lo referido a la pesca artesanal para Consumo Humano Directo (CHD), pesca industrial de anchoveta para Consumo Humano Indirecto (CHI) y acuicultura marina y continental de las regiones Áncash, Ica, Piura y Puno.
Conservación de espacios marinos y costeros
La recomendación 20 sobre la creación de Áreas Naturales Protegidas en ecosistemas marinos está orientada a continuar con los esfuerzos de protección de ecosistemas terrestres subrepresentados y aumentar la superficie marina protegida a fin de cumplir con la meta 11 de AICHI para la diversidad biológica[3]. El Plan de Acción establece como estrategia de mediano plazo el crear un Área Natural Protegida (ANP) en ecosistemas marinos en el plazo máximo de 3 años desde su vigencia.
Al respecto, la creación de una ANP en ecosistema marino aún se encuentra en proceso. El Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp), en un primer momento, propuso la creación de una Zona Reservada[4] en el Mar Pacífico Tropical peruano, específicamente en la Isa Foca, El Ñuro, los Arrecifes de Punta Sal y el Banco de Máncora, en Piura y Tumbes, sin embargo esta propuesta no fue aprobada durante el Gobierno de Ollanta Humala y tampoco ha sido aprobada por el presente Gobierno. Actualmente, el Sernanp está trabajando en una nueva propuesta de Reserva Nacional[5] en el Mar Pacífico Tropical, la cual se encuentra en proceso de elaboración.
Manejo integrado de zonas marino costeras
La EDA considera que el Manejo Integrado de Zonas Marino Costeras es fundamental para la política integrada de los recursos hidrobiológicos, como apunta en su recomendación 56.2. En ese sentido, el Plan de Acción establece, como estrategia de mediano plazo, contar con una Política Nacional y un Programa Nacional para el manejo integrado de zonas marino costeras, así como la aprobación de una Guía Metodológica para la implementación de dicho manejo integrado.
Asimismo, se establece como estrategia a mediano plazo la aprobación del Plan Estratégico para la gestión y manejo del ecosistema marino costero y sus recursos formulado en el marco de la Comisión Multisectorial de Gestión Ambiental del Medio Marino Costero – COMUMA, con la participación conjunta de los gobiernos regionales y locales y sectores involucrados.
Como estrategias a corto plazo se plantea formular propuestas de planes locales de manejo integrado de zonas marino costeras en Huacho e Ilo, la conformación de Comités de Gestión de Zonas Marino costeras a nivel local, a cargo del Minam y contar con un Sistema de Información Geoespacial Marino Costero denominado “Geo Costa”.
Respecto de la erosión de las zonas marino costeras, incluida en la recomendación 20, el Plan de Acción establece, como estrategia a corto plazo, publicar los resultados de un estudio de erosión marino costera y, en el mediano y largo plazo, contar con un sistema de monitoreo de erosión marino costera que contribuya a la conservación de los servicios ecosistémicos que proveen estas zonas.
Por otro lado, la EDA recomienda elevar el nivel institucional y político de los organismos de coordinación multisectorial relacionadas a la gestión del medio marino costero, como la COMUMA (recomendación 56.2). Para lo cual, el Plan de Acción plantea, como estrategia de corto y mediano plazo, la actualización de las normas de creación de las instancias multisectoriales para propiciar la participación de representantes con capacidad de decisión, así como contar con mecanismos para el cumplimiento de acuerdos adoptados por estas instancias y su monitoreo como estrategia a mediano plazo.
Al respecto, no se han mostrado avances desde la aprobación de los Lineamientos para el Manejo Integrado de las Zonas Marino Costeras[6] en el 2015. Las estrategias planteadas por el Plan de Acción forman parte de los lineamientos aprobados. Se espera que con la entrada en vigencia de la Ley de Gestión Sostenible e Integrada de las Zonas Marino Costeras del Perú para su protección, recuperación, mantenimiento y aprovechamiento sostenible[7] el Ministerio del Ambiente (MINAM), en coordinación con los sectores involucrados, promuevan las acciones conducentes a implementar las estrategias planteadas en el Plan de Acción dentro del plazo señalado.
Manejo pesquero
En relación al sector pesca y los recursos hidrobiológicos, la EDA recomienda contar con una política integrada de los recursos hidrobiológicos (recomendación 56.1). Como estrategia de mediano plazo, el Plan de Acción establece aprobar una Política Nacional de Pesca y Acuicultura con enfoque ecosistémico, la actualización del marco normativo en materia de pesca que fortalezca la gestión sostenible de los recursos hidrobiológicos y contar con normas para el ordenamiento, gestión ambiental y desarrollo de la actividad acuícola. La implementación de estas estrategias debe darse dentro de los 5 años de aprobado el Plan de Acción.
Consideramos que uno de los principales desafíos que tiene el Estado, además de contar con una Política Nacional de pesca y acuicultura, es contar con una herramienta legal que garantice el manejo integral y eficaz de las pesquerías. Si bien, los Reglamento de Ordenamiento Pesquero (ROP) son la principal herramienta de manejo pesquero en el Perú, estos tienen limitaciones para el manejo integral y eficaz de las pesquerías.
La normativa vigente no establece los requisitos mínimos del contenido de un ROP, por lo que su aplicación es heterogénea y deficiente. Además, si bien los ROP se basan en la información científica proporcionada por el Instituto del Mar del Perú (IMARPE), esta no se incluye en dicho instrumento de manejo, a la vez, el ROP tampoco contempla metas e indicadores que permitan medir resultados. Debido a ambos factores no es posible hacer un seguimiento y evaluación de las medidas de manejo aplicadas y determinar cuánto se está avanzando para lograr un manejo adaptativo.
Asimismo, para lograr el cumplimiento de la recomendación de la EDA, es necesario que se genere mayor información científica sobre las características de las poblaciones de las pesquerías, así como su relación con otras especies que habitan en el ecosistema, ya que para aplicar un enfoque ecosistémico la herramienta de manejo debe considerar no solo la sostenibilidad de las pesquerías objetivo, sino el impacto en el ecosistema (cómo se afecta al hábitat, a otras especies, a otras pesquerías, por ejemplo).
Por ello, la herramienta idónea para el manejo integrado de las pesquerías son los Planes de Manejo Pesquero (PMP), que deben establecer principios y medidas reglamentarias, además contemplar metas, objetivos y prioridades según la pesquería y el tipo de flota, ya sea pesca artesanal, de menor escala o de mayor escala; así como gestionar los impactos de dicha pesquería (enfoque ecosistémico )[8].
En ese sentido, la actualización del marco normativo en materia de pesca a la que hace alusión la EDA, debe contemplar la incorporación del Plan de Manejo Pesquero en la legislación vigente, así como establecer los lineamientos para su diseño, elaboración y su aplicación, especialmente en aquellos casos donde los recursos hidrobiológicos se hallen dentro de un ANP marino costera[9].
Transparencia y participación
La EDA destaca la importancia de la transparencia y el suministro de información relacionados a datos referentes a las capturas, desembarques, pesca incidental, inspecciones, entre otros, así como aprovechar el conocimiento científico disponible. Asimismo, recomienda fortalecer a las instituciones que suministran información como el Instituto del Mar del Perú (IMARPE) con el fin de brindar información imparcial e independiente para la toma de decisiones y el diseño de políticas (recomendación 57).
Al respecto, las estrategias a mediano plazo planteadas son: 1) contar con medidas de ordenamiento pesquero que estén sustentadas en estudios técnico científicos integrales y actualizados, 2) contar con plataformas de intercambio de información científica en materia pesquera y acuícola, 3) la construcción de sistemas de información para la difusión de resultado de las evaluaciones en el mar peruano y los cuerpos de agua y su efecto en la condición de los recursos hidrobiológicos, 4) la construcción de nodos de información ambiental del medio marino costero para el intercambio de información de evaluaciones ambientales y 5) la aprobación del Reglamento de Gestión Ambiental del Subsector Pesquero y Acuícola.
Asimismo, se dispone la publicación de los informes de IMARPE en el corto plazo y formar redes de investigadores marinos para el intercambio de información como herramienta para la toma de decisiones en el largo plazo.
Consideramos como desafío importante la actualización del marco normativo del sector en materia de transparencia y acceso a la información. La transparencia genera un espacio de relaciones entre el Estado y la sociedad, el cual es importante para una gestión pesquera de mayor calidad. En ese sentido, es necesario contar con normas y procedimientos definidos y conocidos por los actores involucrados en la actividad pesquera con la finalidad de generar debate, discusión y participación respecto la toma de decisiones públicas de dicha actividad, lo cual promueve que las políticas del sector tengan un mayor índice de adaptación a las distintas realidades y una mayor aceptación y cumplimiento por parte de dichos actores[10].
La posibilidad de participar en la toma de decisiones públicas conlleva a contar con la información en la que se basan estas de manera oportuna y completa; así como la generación de espacios donde dicha información pueda ser presentada y discutida de forma pública.
Asimismo, Produce debe permitir que la accesibilidad de la información satelital de la flota industrial a fin que coadyude a la vigilancia y control de la flota pesquera. Si bien en junio pasado el Estado peruano anunció ante la ONU que compartirá la información del Sistema de Seguimiento Satelital (SISESAT) en la plataforma del Global Fishing Watch (GFW)[11], es necesario modificar la restricción al acceso a la información pública contemplada en el artículo 115 del Reglamento de La Ley General de Pesca[12] respecto de este tema.
Formalización de la pesca y pesca ilegal
En relación a la pesca informal e ilegal (recomendación 59), la EDA recomienda redoblar los esfuerzos de vigilancia y fiscalización para acabar con la pesca ilegal y formalizar la pesca informal, diseñando medidas específicas que la desincentiven y fomenten la integración de todos los pescadores en los esquemas de gestión reglamentados. Asimismo, se recomienda fomentar acuerdos de pesca con las comunidades locales, la pesca artesanal dentro del total admisible de capturas (TAC) y las capacidades de cogestión.
Al respecto, el Plan de Acción establece como estrategias de mediano plazo: mejorar la cobertura de supervisión y fiscalización del cumplimiento de la normativa pesquera y acuícola, incrementar los puntos de control permanente, los operativos especiales, las inspecciones inopinadas y el uso de medios tecnológicos. Como estrategia a largo plazo, recomienda fortalecer el ordenamiento de las actividades pesqueras y acuícolas con un enfoque ecosistémico.
Respecto de esta recomendación se han mostrado algunos avances. En noviembre de 2016, se establecieron medidas que fortalecen el control y vigilancia de la actividad extractiva para la conservación y aprovechamiento sostenible de la anchoveta[13], las cuales están orientadas a disminuir los descartes de juveniles o especies capturadas de manera incidental. Estas medidas son de aplicación a la flota de anchoveta para consumo humano indirecto y, de manera progresiva, a la flota artesanal de anchoveta para consumo humano directo. Se establece: 1) el uso obligatorio de la bitácora electrónica para reportar capturas a Produce, 2) designar a un miembro de la tripulación para realizar el muestreo biométrico (para obtener una muestra representativa de las tallas de captura), 3) el uso de un radio transmisor, 4) incluir a un observador del IMARPE o a un inspector a bordo de PRODUCE en la declaración del zarpe (para la flota de mayor escala). Asimismo, se establece la ampliación de los cierres preventivos de desembarcaderos por la presencia de juveniles o pesca incidental que superen los límites de tolerancia de 48 horas a 5 días. Estos avances necesitan ser mejorados con la implementación de nueva tecnología que permita detectar ejemplares juveniles incluso antes de lanzar las redes al agua, así como detectar el número de lances al mar, por ejemplo[14].
La aprobación del nuevo Reglamento de Ordenamiento Pesquero (ROP) de la anchoveta para consumo humano directo[15] trae otros avances, como el monitoreo satelital a la flota de anchoveta de consumo humano directo mediante el SISESAT u otro sistema alternativo, que una vez implementado, permitirá recoger información valiosa para el manejo pesquero, así como para la fiscalización y control de las operaciones de pesca y mejorar las condiciones de seguridad[16].
Por otro lado, en relación a los esfuerzos para formalizar la pesca artesanal, el establecimiento del Sistema de Formalización Pesquera Artesanal[17] (SIFORPA) ha sido un avance. El SIFORPA consiste en un procedimiento de formalización pesquera simplificado y transitorio[18], que concluye con la obtención del permiso de pesca. Este busca que las embarcaciones artesanales de hasta 6.48 de arqueo bruto cuenten con permiso de pesca otorgado por el Gobierno Regional o el Ministerio de la Producción (PRODUCE).
Asimismo, el Plan Estratégico Multianual (PESEM) 2017-2021 del Ministerio de la Producción[19] tiene como objetivo estratégico mejorar la cadena de valor de los recursos hidrobiológicos; para lo cual tiene como acciones estratégicas, entre otras, la promoción de la formalización de la actividad pesquera artesanal y acuícola, y el fortalecimiento del ordenamiento pesquero y acuícola, mediante la aprobación de normas y la realización de acciones de supervision y fiscalización permanentes.
Respecto del monitoreo a embarcaciones de bandera extranjera, otro avance importante es la aprobación por parte del Congreso de la República del Acuerdo sobre Medidas del Estado Rector del Puerto destinadas a prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada[20], cuya entrada en vigencia permitirá que el Estado implemente las medidas necesarias para permitir o restringir la entrada a sus puertos, realizar inspecciones a la carga de dichas embarcaciones, establecer las medidas de sanción, etc. Este avance, sumado a la obligación de estas embarcaciones de contar con tecnología satelital compatible con el empleado en Perú[21] contribuye a los esfuerzos del Estado para acabar con la pesca ilegal.
Por otro lado, el Estado tiene un gran desafío respecto de la supervisión y fiscalización de actividades pesqueras y acuícolas al interior de las ANP, las cuales se deben realizar en coordinación con el Sernanp, como ente rector del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sinanpe), y otras autoridades involucradas. Una opción para fortalecer las acciones de supervisión y fiscalización al interior de ANP es considerar establecer alianzas con las asociaciones de pescadores, quienes muchas veces se organizan de la mejor manera para conservar los recursos hidrobiológicos y sus hábitats.
Cuotas de captura
Finalmente, la EDA recomienda que se profundice el sistema de cuotas de captura, acompañado de un análisis del efecto de extracción sobre los ecosistemas, de manera que se integre todo el sector en el sistema (CHD o artesanal y CHI), considerando la posibilidad de transferencia de cuotas entre actores y extendiéndolo a otras especies. Asimismo, se recomienda establecer un listado de especies amenazadas y vulnerables, así como las vedas necesarias para su supervivencia (recomendación 60).
Al respecto, el Plan de Acción plantea como estrategia a mediano plazo contar con sistemas alternativos de gestión que permitan reducir la informalidad en la pesca artesanal y establecer pilotos para su implementación. A la vez, se establece reforzar los estudios de evaluación de los recursos de mayor importancia para incluirlos en la gestión de ordenamiento por vedas reproductivas. Como estrategias de mediano y largo plazo se plantea potenciar las vedas reproductivas de las especies de mayor importancia económica que podrían encontrarse afectadas en su stock poblacional, las cuales deben ser identificadas en base a criterios armonizados.
Respecto del sistema de cuotas de captura, un importante avance es la aprobación del nuevo ROP de la anchoveta para consumo humano directo, el cual establece por primera vez una cuota para la extracción de anchoveta para el consumo humano directo (Límite Máximo Total de Captura – LMTC-CDH). El siguiente paso es que Produce establezca los lineamientos necesarios para determinar su cálculo de manera integrada con la flota asignada a la flota industrial, sin que con ello se exceda el Rendimiento Máximo Sostenible (RMS)[22].
Es preciso mencionar que el sistema de cuotas individuales de captura del recurso anchoveta para el consumo humano indirecto (CHI) [23] cumple 10 años de vigencia en el 2018. Al respecto, consideramos que Produce debe hacer un balance de los impactos ambientales, sociales y económicos de este sistema a fin de realizar los ajustes que sean necesarios en aras de un manejo pesquero eficiente.
Otra pesquería que implementa un sistema de cuotas individuales de captura es la de Merluza de mayor escala, la cual se destina para el consumo humano directo (CHD). La recomendación de la EDA relacionada a extender este sistema de cuotas a otras pesquerías para CHD, consituye un gran desafío para el Estado, ya que, previamente a implementar dicha recomendación, se requiere avanzar con la formalización de la pesquería artesanal, así como fortalecer los sistemas de control de las descargas de dicha flota.
Notas
[1] Mediante Decreto Supremo 005-2017-MINAM, publicado el 05/08/2015 en el diario oficial El Peruano.
[2] Elaborado por Libélula – Comunicación, Ambiente y Desarrollo por encargo del Ministerio de la Producción.
[3] Las metas de Aichi para la diversidad biológica forman parte del Plan Estratégico para la Diversidad Biológica 2011-2020, aprobado en la 10 reunión de la conferencia de las partes en el Convenio sobre la Diversidad Biológica en 2010. Ver metas Aichi en línea: https://www.cbd.int/sp/targets/
[4] De acuerdo con la Ley de ANP, Las Zonas Reservadas se establecen de manera transitoria en aquellas áreas, que reuniendo las condiciones para ser consideradas como ANP, requieren la realización de estudios complementarios que determinen, entre otros, su categoría y su extensión que les corresponderá como tales. Forman parte del Sinanpe y están sujetas a las disposiciones que corresponde a las ANP.
[5] De acuerdo con la Ley de ANP, la Reserva Nacional están destinadas para la conservación de la diversidad biológica y la utilización sostenible de los recursos naturales, permitiéndose el aprovechamiento comercial de los mismos.
[6] Aprobado por Resolución Ministerial 189-2015-MINAM.
[7]La autógrafa de Ley del Proyecto de Ley 678/2016-CR ha sido remitida al Poder Ejecutivo el 19/07/2017; se está a la espera de su publicación en el diario oficial El Peruano.
[8] Planes de manejo pesquero, una visión estratégica e integral para el mar peruano. Véase en: http://peru.oceana.org/es/blog/planes-de-manejo-pesquero-una-vision-estrategica-e-integral-para-el-mar-peruano
[9] De acuerdo con los artículos 112 y 113 del reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, los Programas (o Planes) de Manejo Pesquero son propuestos por el Sernanp por iniciativa propia o por iniciativa de las asociaciones de pescadores (comunidades locales).
[10] Transparencia y participación, claves para la gestión de la pesquería peruana. Véase en: http://peru.oceana.org/es/blog/transparencia-y-participacion-claves-para-la-gestion-de-la-pesqueria-peruana
[11] Plataforma en línea gratuita que muestra a vigilancia de la actividad pesquera comercial a nivel mundial y permite la vigilancia pública de la pesca ilegal. Para mayor información: http://peru.oceana.org/es/our-campaigns/gfw/campaign
[12] Decreto Ley 25977, publicado el 22/12/1992 en el diario oficial El Peruano. Su reglamento fue aprobado por Decreto Supremo 01-PE y publicado el 14/03/2001.
[13] Decreto Supremo 024-2016-PRODUCE, publicado el 15/11/2016 en el Diario Oficial El Peruano.
[14] Pesca de anchoveta implementará nuevas tecnologías de control para fortalecer fiscalización. Véase en: http://peru.oceana.org/es/blog/pesca-de-anchoveta-implementara-nuevas-tecnologias-de-control-para-fortalecer-fiscalizacion
[15] Aprobado por Decreto Supremo 005-2017-PRODUCE, modificado por Decreto Supremo 008-2017-PRODUCE, publicados en 14/04/2017 y 11/05/2017, respectivamente, en el diario oficial El Peruano.
[16] Hacia el manejo integral de la pesca de anchoveta: por primera vez se da cuota para el consumo humano directo. Véase en: http://peru.oceana.org/es/blog/hacia-el-manejo-integral-de-la-pesca-de-anchoveta-por-primera-vez-se-da-cuota-para-el-consumo
[17] Mediante Decreto Legislativo 1273, que facilita el desarrollo de la actividad pesquera artesanal a través de la formalización de embarcaciones pesqueras de hasta 6.48 de arqueo bruto, publicado el 22/12/2016 en el diario oficial El Peruano.
[18] La vigencia de este procedimeinto se exitende hasta erl 31/12/2017.
[19] Aprobado por Resolución Ministerial 354-2017-PRODUCE, publicado el 27/07/2017 en el diario oficial El Peruano.
[20] Resolución Legislativa 30591, publicada el 24/06/ 2017 en el Diario Oficial El Peruano.
[21] Obligación establecida mediante Decreto Supremo 025-2016-PRODUCE, Decreto Supremo que modifica los artículos 3 y 4 del Decreto Supremo N° 016-2016-PRODUCE mediante el cual se establecen medidas para autorizar operaciones en puertos y astilleros peruanos de embarcaciones de bandera extranjera que realizan actividades pesqueras de recursos hidrobiológicos altamente migratorios, transzonales o transfronterizos en alta mar.
[22] Hacia el manejo integral de la pesca de anchoveta: por primera vez se da cuota para el consumo humano directo. Véase en: http://peru.oceana.org/es/blog/hacia-el-manejo-integral-de-la-pesca-de-anchoveta-por-primera-vez-se-da-cuota-para-el-consumo
[23] Aprobado mediante el Decreto Legislativo 1084, Ley sobre Límites Máximos por Embarcación, publicado el 28/06/2008 en el diario oficial El Peruano.
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