abril 9, 2021
Una puerta más para el desvío ilegal de anchoveta: Análisis del Proyecto de Ley 6080/2020-CR
BY: Oceana
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Por Carmen Heck, Directora de Políticas – Oceana en Perú
En el 2018 Oceana publicó el reporte “Producción ilegal de harina de pescado en Perú” que hace un diagnóstico de las modalidades más usadas para el desvío de anchoveta de consumo humano directo para la elaboración ilegal de harina de pescado. El estudio identificó al desvío de esta especie hacia plantas de harina residual y plantas de reaprovechamiento como una de las principales modalidades, mediante la recepción de anchoveta fresca proveniente de plantas de consumo humano directo y la compra directa a embarcaciones artesanales y de menor escala (que solo tienen permitido destinar sus capturas al consumo humano directo).
El desvío de anchoveta fresca para la elaboración de harina de pescado es un problema de gran envergadura. En el país cada año se desvían en promedio 150 mil toneladas de anchoveta fresca para la producción de harina de pescado tanto en plantas con licencia de operación, como ilegales, concentradas principalmente en Santa, Pisco, Paita y Callao. En los últimos años, el Ministerio de la Producción y el Ministerio Público vienen realizando una serie de operativos para poner freno a esta práctica, sin embargo, se han centrado principalmente en las otras dos modalidades de desvío: las plantas ilegales y las pampas de secado.
Gráfico 1: Flujo de abastecimiento de materia prima y comercialización de la harina ilegal producida en plantas de harina residual
Fuente: Oceana, 2018.
Por eso, causa preocupación que cuando parece que se avanza en el control de este problema, aparezca una nueva amenaza, esta vez desde el Congreso de la República donde la Comisión de Producción, Micro y Pequeña Empresa y Cooperativas ha aprobado por unanimidad un dictamen favorable del Proyecto de Ley 6080/2020-CR. Según sus autores este proyecto busca promover la competitividad en la industria de producción de harina de pescado residual; pero lejos de lograr dicho objetivo, solo abriría una nueva ventana para el desvío ilegal de anchoveta de consumo humano directo al disponer que las plantas de reaprovechamiento puedan procesar residuos y descartes de cualquier recurso, incluida la anchoveta, incluso cuando estas se encuentran ubicadas en distritos donde también existan plantas de harina residual.
Esta iniciativa legislativa, no solo buscaría modificar la legislación vigente sin tener en cuenta la problemática del desvío ilegal antes mencionado, sino que deja de lado la prioridad y obligación del Estado de promover la actividad pesquera para consumo humano directo y la pesca artesanal cuando busca fomentar la competitividad en el sector pesquero.
Antecedentes
El Ministerio de la Producción (PRODUCE), en virtud de su competencia exclusiva para el ordenamiento pesquero y acuícola, y en vista de la problemática del desvío ilegal de anchoveta para el consumo humano directo hacia la elaboración de harina de pescado, dispuso restringir la actividad de procesamiento de harina residual, disponiendo que las plantas de reaprovechamiento de descartes y residuos de recursos hidrobiológicos solo pueden procesar descartes y residuos de anchoveta en las localidades en donde no existan plantas de harina residual.
Desde el año 2001, dado el sobredimensionamiento de capacidad instalada y el impacto ambiental que generaban, se restringió la instalación de nuevas plantas para el procesamiento de harina de pescado convencional o de alto contenido proteínico . Asimismo, con el objetivo de promover el aprovechamiento integral de los recursos hidrobiológicos, se estableció la figura de las plantas de harina de pescado residual para el procesamiento de descartes y residuos de recursos hidrobiológicos provenientes de plantas de procesamiento para consumo humano directo (CHD) (congelado, enlatado y curado). Estas últimas son accesorias a la actividad principal del establecimiento industrial pesquero al que pertenecen y hasta el 2011 no podían recibir residuos de terceros.
En el 2009, se crea una nueva figura, las plantas de reaprovechamiento , que procesan descartes y residuos y son distintas a las plantas de harina residual y las plantas de tratamiento de recursos pesqueros , aumentándose la capacidad instalada para procesamiento de harina de pescado, a pesar estar ya sobredimensionada.
Posteriormente, en 2014, frente al aumento del desvío ilegal de anchoveta, se establecieron disposiciones para el fortalecimiento del marco regulador de la actividad de procesamiento de los descartes y residuos , según las cuales las plantas de reaprovechamiento podían operar bajo dos modalidades:
1. Procesamiento de descartes y residuos de recursos hidrobiológicos, incluyendo los provenientes de la anchoveta: Bajo esta modalidad solo pueden operar las plantas de reaprovechamiento en las localidades (distritos) donde no existan plantas de harina residual.
2. Procesamiento de descartes y residuos de otros recursos hidrobiológicos distintos a la anchoveta: En este caso, las plantas de reaprovechamiento deben adecuar su licencia de operación de manera que se excluya el recurso anchoveta de su actividad.
Asimismo, se estableció que las plantas de harina residual, también pueden recibir descartes y residuos provenientes de establecimientos industriales pesqueros que cuenten con plantas para consumo humano directo e indirecto únicamente fuera de las temporadas de pesca de anchoveta para consumo humano indirecto.
En ese contexto, la capacidad de procesamiento residual a lo largo de este siglo ha tenido un crecimiento importante, mayor incluso que el crecimiento de las principales actividades para el CHD, conservas y congelado, que es necesario controlar y no alentar.
Tabla 1 Capacidad instalada plantas residuales TM/H
Fuente: PRODUCE
La Tabla 1 muestra con claridad esta expansión (solo licencias vigentes). El crecimiento acumulado del periodo es de 350% aproximadamente. En la última década casi se ha duplicado la capacidad instalada.
Sobre la supuesta falta de competencia de PRODUCE
Según la exposición de motivos del proyecto de ley, una de las razones para derogar la prohibición para que las plantas de reaprovechamiento procesen residuos de anchoveta incluso en lugares donde se cuenta con plantas de harina residual es que el Ministerio de la Producción no es competente para establecer dicha medida.
Esto es falso. PRODUCE es la autoridad competente para regular las actividades de procesamiento, incluido el procesamiento de descartes y residuos de recursos hidrobiológicos. De acuerdo a su Ley de Organización y Funciones este ministerio tiene competencia exclusiva en el ordenamiento pesquero y acuícola, y en pesquería industrial, y le corresponde dictar normas y políticas nacionales sobre estas materias en armonía con el medio ambiente y la conservación de la biodiversidad y prestar apoyo a los gobiernos regionales y locales a fin de cumplir con sus funciones descentralizadas (artículo 6).
Asimismo, PRODUCE puede limitar el acceso a determinados recursos o actividades del sector, estando facultado a denegar el otorgamiento de derechos por razones de ordenamiento y aprovechamiento responsable de estos recursos o protección del medio ambiente. En el caso de las actividades de procesamiento, el Ministerio se encuentra facultado para limitar el acceso de un determinado sistema de procesamiento, determinando las zonas geográficas sujetas a prohibición o limitación en función de la disponibilidad de los recursos hidrobiológicos, la capacidad de producción de los establecimientos industriales existentes, protección del medio ambiente y las áreas reservadas por Ley (artículo 19 y 55, D.S. 012-2001-PE).
Sobre el estado de explotación de la anchoveta
El recurso anchoveta es un recurso plenamente explotado y, en consecuencia, el acceso a esta pesquería se encuentra cerrado. Según el proyecto de ley, habría una mayor disponibilidad del recurso que no se está aprovechando debido a que en las últimas temporadas la flota no ha extraído la cuota autorizada al 100%. Esto es un error. El hecho de que no se alcance la totalidad de las cuotas de captura asignadas para las temporadas de pesca de anchoveta de consumo humano directo (CHD) y consumo humano indirecto (CHI) no implica que exista mayor abundancia del recurso o que la capacidad instalada para el procesamiento sea insuficiente, sino que es un indicador de que el recurso se ha visto afectado por alteraciones oceanográficas que afectan su disponibilidad ya sea porque el recurso se ha dispersado y es inaccesible para la pesca o bien su extracción compromete la sostenibilidad del stock.
Aún cuando aparentemente se cuenta con una “porción sobrante” de la cuota que no se llega a pescar, ello no se debe a una sobreabundancia del recurso, o a que la capacidad de procesamiento instalada no sea suficiente para generar demanda del recurso. Tampoco significa que esta porción deba hacerse accesible para otra actividad pesquera. Hacerlo, aparte de limitaciones logísticas y económicas, contravendría el sistema de manejo del recurso y pondría en riesgo la actividad pesquera industrial y de consumo humano directo.
Sobre las prioridades de fortalecimiento de la competitividad en el sector pesquero
Llama la atención que una iniciativa para promover la competitividad en el sector pesquero se centre en la industria de producción de harina de pescado residual y no en las pesquerías de consumo humano directo, especialmente la pesca artesanal que es la principal proveedora de pescados y otros productos marinos del país.
La pesca para el consumo humano directo es importante para la seguridad alimentaria del país y especialmente de los pescadores artesanales. De acuerdo con la FAO (2016), la pesca juega un papel importante para la seguridad alimentaria de las familias de los pescadores y pescadoras, cuyo consumo de pecado es significativamente mayor del resto de la población. En el caso de Perú, ser registró un consumo per cápita promedio de 146 -218 kg en la Amazonía, 130 kg en el pacífico y 39 – 117 kg en la Sierra (FAO 2016).
Asimismo, el consumo interno de alimentos marinos es uno de los mayores contribuyentes de la generación de empleo vinculado a la pesca en el país. En el año 2009, se estimó cerca de 250 mil empleos, los cuales son generados en su mayoría por las actividades destinadas para el consumo humano directo. De acuerdo con Christensen et al. (2014) las actividades de consumo humano directo generan más empleo que las actividades de procesamiento de harina y aceite de pescado.
Por ello, según los artículos 21 y 32 de la Ley General de Pesca, el Estado promueve, preferentemente, las actividades extractivas de recursos destinados al consumo humano directo; y propicia el desarrollo de la pesca artesanal, la transferencia de tecnología y la capacitación de los pescadores artesanales.
Una Ley que busque promover la competitividad en el sector pesquero debería centrarse en el fortalecimiento de la cadena de valor de consumo humano directo y no en la promoción de la actividad de procesamiento de harina y aceite de pescado.
Finalmente, el proyecto de ley bajo análisis, que cuenta con opinión desfavorable de PRODUCE y serios cuestionamientos por parte del MINAM, desconoce la capacidad del Estado de establecer regulaciones orientadas a la sostenibilidad en el aprovechamiento de este recurso, alegando una supuesta afectación al derecho de igualdad ante la ley y el derecho de libre empresa. Con este criterio, ninguna regulación pesquera sería válida porque supuestamente afectaría la libertad empresarial, argumento inaplicable (aquí y en cualquier parte del mundo) cuando se trata de regular el aprovechamiento sostenible de recursos naturales, como es el caso de nuestra riqueza marina.