diciembre 18, 2015
La reforma escondida: Derechos de pesca quedarían congelados por 10 años más
BY: Oceana
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Proyecto de ley en apariencia solo busca mantener el aporte social para jubilación de pescadores, pero también ampliaría por 10 años más la prohibición de modificar la forma de cálculo del pago que debe hacer la industria por la extracción de anchoveta con la que se elabora harina y aceite de pescado.
Escribe Carmen Heck, Directora de Políticas de Oceana en Perú
Uno de los principales avances para el ordenamiento de la pesquería de anchoveta en el Perú ha sido la implementación de un sistema de cuotas individuales de captura, el mismo que fue creado en el 2008 por el Decreto Legislativo 1084 – Ley sobre Límites Máximos de Captura por Embarcación. Esta reforma redujo la competencia por pescar el recurso en el menor tiempo posible y disminuyó el número de embarcaciones, lo que se traduce en una menor presión sobre el recurso y un manejo más sostenible de la pesquería.
Sin embargo, esta reforma también ha traído efectos negativos, cómo agravar la limitación de recursos económicos con los que cuenta el Ministerio de la Producción para el manejo adecuado de las pesquerías, ya que prohíbe modificar la forma de cálculo de los Derechos de Pesca por concepto de extracción de anchoveta para consumo humano indirecto (harina y aceite de pescado)
A pesar de lo controversial de esta medida, el último 19 de noviembre, un grupo de congresistas presentó el proyecto de Ley 5005/2015-CR, que extendería la prohibición por 10 años adicionales, es decir hasta el 31 de diciembre de 2028.
Más que un beneficio social
Según el proyecto de ley, este busca ampliar por 10 años el plazo del aporte social de US$1.95 por tonelada métrica (TM) creado por el Decreto Legislativo 1084 para atender la problemática de la jubilación de los Pescadores, debido a los problemas de la Caja de Beneficios y Seguridad Social del Pescador. Sin duda, una problemática que merece ser atendida.
El problema es que tanto el texto del proyecto de ley como su exposición de motivos han obviado pronunciarse sobre el efecto que tendría en la recaudación de derechos de pesca por extracción de anchoveta: al ampliar el plazo del aporte también se ampliaría la prohibición de modificar la forma de cálculo de los derechos de pesca.
¿Qué tiene que ver el aporte social con los derechos de pesca? Para entenderlo basta leer la primera disposición final del DL 1084:
“Créase un aporte social de carácter temporal a un fondo intangible destinado a apoyar la solución definitiva de la jubilación de quienes están actualmente adscritos al sistema vigente de pensiones aplicable a los tripulantes pesqueros industriales. Dicho aporte será de cargo y deberá ser efectuado por los titulares de los establecimientos industriales pesqueros para Consumo Humano Indirecto.
El aporte social será equivalente a US$ 1.95 por TM de pescado descargado en dichos establecimientos. Tendrá una duración máxima de diez (10) años a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente dispositivo y se aplicará en tanto el régimen establecido en la presente Ley permanezca vigente.
Durante el período de vigencia del aporte social obligatorio se mantendrá sin alteración el monto y la forma de cálculo de los Derechos de Pesca por concepto de extracción de los recursos hidrobiológicos destinados al Consumo Humano Indirecto aprobados mediante el Decreto Supremo Nº 024-2006-PRODUCE (…)”.
Cómo señala Paredes (2013), una de las prioridades de política económica del sector pesquero es la revisión y racionalización del sistema de derechos de pesca. La aprobación del proyecto de ley imposibilitaría dicha revisión para la pesquería de anchoveta para consumo humano indirecto, la más importante del país, por 10 años más.
Los derechos de pesca, el ajuste pendiente
Para una gestión pesquera responsable el Estado requiere contar con fondos para financiar investigación (para generar la información en base a la cual tomar decisiones) y sistemas de control y vigilancia. Sin embargo, en la actualidad los fondos obtenidos por derechos de pesca e impuesto a la renta no cubren dichos costos en su totalidad (Heck, 2015).
Así lo reconoce el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) 2012-2016 del sector Producción (2), según el cual entre las principales debilidades del sector pesquería se encuentran los escasos recursos presupuestales y humanos en investigación y desarrollo tecnológico, así como una limitada cobertura de las acciones de fiscalización y control en el ámbito pesquero y acuícola.
Los problemas de financiamiento del sector se deben en parte a los bajos derechos de pesca, que no guardan relación con la renta que obtienen las empresas que extraen los recursos pesqueros, propiedad de todos los peruanos. Esta situación empeoró al congelarse la forma de cálculo de los derechos de pesca de anchoveta para consumo humano indirecto por 10 años, pese a que, cómo señalan Galarza y Collado (2013), la implementación del sistema de cuotas individuales de captura incrementó el valor de este recurso.
De acuerdo con Sueiro y de La Puente (2011), en el 2010 el pago por derechos de pesca de anchoveta ascendía en promedio a US$3.72 por TM, mientras la renta asociada a esta actividad era de US$119.8 dólares, monto muy superior a la del 2008 (US$50.4), cuando se congelaron los derechos de pesca.
Uno de los argumentos usados para justificar el desbalance entre las ganancias asociadas a la extracción de anchoveta y el pago de derechos de pesca, es que este no es el único costo para las empresas, y que al sumarlos todos, estos sí son acordes a la renta que obtienen. Esta afirmación, no tiene asidero en la realidad, cómo se desprende del análisis de Paredes y Letona de los pagos realizados en el 2012:
“Con un precio FOB promedio de la harina de pescado para ese año de US$1,373/TM, el derecho pagado habría representado US$3.43/TM, más US$1.95/TM de aporte al FONCOPES y US$0.26/TM para la CBSSP, constituyendo en total US$5.64 por TM de anchoveta desembarcada. Estos aportes en su conjunto constituyen montos reducidos en relación al valor de la renta del recurso transferida a los armadores privados. Para este cálculo, la renta se aproxima a los precios de alquiler de las cuotas individuales que se transaron en el mercado. Durante los primeros dos años del nuevo régimen, la TM de anchoveta llegó a comercializarse en el radio de US$250-300 por TM y los armadores con cuotas asignadas transaron sus cuotas (no la anchoveta sino la cuota de anchoveta) en US$200-250 por TM. En otras palabras, la contraprestación a pagar al Estado peruano, a la CBSSP y al FONCOPES representó apenas el 2.25% del valor que los armadores podian obtener por alquilar los derechos de pesca que el Estado les había asignado sin costo alguno” (Paredes y Letona, 2013). (3)
Otro argumento usado con frecuencia es la situación frágil de la industria debido a que en los últimos años (2012 y 2014), los volúmenes extraídos han sido menores a lo esperado, ocasionando pérdidas económicas. Sin embargo, cómo se puede ver en la siguiente tabla, los menores volúmenes de extracción no han sido obstáculo para que el valor de las exportaciones de harina y aceite de pescado haya aumentado, debido al incremento de los precios de dichos productos.
Tabla 1: Derechos de pesca y exportaciones pesqueras en US$
Elaboración propia. Fuente: BCR (ingresos y precio promedio); MEF (derechos de pesca)
Entonces ¿Cuál es la justificación para restringir la facultad de revisar y ajustar los derechos de pesca por 10 años y por qué prolongarlo 10 años más? Paredes responde:
“(…) en el Dec. Leg. No. 1084 se estableció que el derecho de pesca vigente bajo el antiguo régimen no se podría alterar por un periodo de diez años bajo el nuevo régimen de pesca. ¿Cuál es la lógica económica de esta proposición? La respuesta a la última pregunta es: ninguna; no tiene sentido otorgar un derecho de usufructo exclusivo de un recurso natural de propiedad de todos los peruanos sin cobrar nada en contrapartida, que es lo que sucedió con el Dec. Leg. No. 1084. Es hora de revisar esto y financiar con los ingresos que generarían un desarrollo armónico y equitativo del sector pesca en el Perú” (Paredes, 2012).
Cómo el propio Decreto Legislativo 1084 señala, el aporte social creado es de carácter temporal. Es indiscutible que la situación actual de los fondos de jubilación de los pescadores es un problema que merece ser atendido; sin embargo, la solución no debería estar vinculada al pago de derechos de pesca, que son de naturaleza diferente, y responden a la necesidad de que las empresas retribuyan al país por el aprovechamiento de un recurso natural que es de todos los peruanos.
La ampliación del plazo por el cual no se pueden modificar los derechos de pesca, lejos de ayudar al sector, tendría serios impactos negativos en la capacidad del Ministerio de la Producción de manejar de forma sostenible las pesquerías.
Finalmente, si bien en esta oportunidad me he centrado en los derechos de pesca, la aprobación del proyecto de ley limitaría también la posibilidad de revisar el sistema de cuotas en su conjunto, lo que debe ocurrir a los 10 años de su vigencia. Cómo señalé al inicio, el sistema ha tenido una serie de impactos positivos, pero cómo toda reforma requiere de ajustes y mejoras. No nos quitemos la oportunidad de seguir mejorando, no aprobemos un proyecto de ley que hace mucho más de lo que aparenta
Referencias:
De la Puente, O., et al. (2011) La pesquería peruana de anchoveta. Lima: Centro para la Sostenibilidad Ambiental – UPCH.
Galarza, E. y Collado N. (2013) Los derechos de pesca: el caso de la pesqueri?a de anchoveta peruana. En Apuntes Nº 73, segundo semestre 2013. Lima: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico
Heck, C. (2015) Hacia un manejo ecosistémico de la pesquería peruana de anchoveta. Lima: Sociedad Peruana de Derecho Ambiental.
Paredes, C. (2012) Eficiencia y equidad en la reforma de la pesca en el Perú: La reforma y los derechos de pesca. Lima: Universidad de San Martín de Porres.
Paredes, C. (2013) ¿Atrapados en la Red? La reforma y el futuro de la pesca en el Perú. Lima: Universidad de San Martín de Porres.
Paredes, C. y Letona, U. (2013) Contra la corriente. La anchoveta peruana y los retos para su sostenibilidad. Lima: WWF.
PRODUCE (2012) Plan Estratégico Sectorial Multianual del Sector Producción 2012-2016. Lima: Ministerio de la Producción.
Sueiro, J. y De la Puente, S. (2011), La anchoveta y los derechos de pesca, artículo disponible en aquí
Notas:
1. El monto del aporte social quedó establecido en la Primera disposición final del Decreto Legislativo 1084.
2. Aprobado mediante Resolución Ministerial 107-2012-PRODUCE.
3. Precio FOB: Por sus siglas en inglés Free on Board, precio de la harina de pescado en el puerto de salida
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